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從旅游管理到旅游治理經(jīng)典分享

點(diǎn)擊數(shù)： / 作者：小鷹 / 2018-01-15

旅游管理,旅游治理

一、中國(guó)旅游管理體制背景

中國(guó)旅游業(yè)是在我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的背景下興起并發(fā)展起來(lái)的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)全面開(kāi)放之后，中國(guó)旅游業(yè)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)從興起到騰飛的歷史性轉(zhuǎn)變，從建國(guó)初期“事業(yè)型”旅游逐漸升級(jí)為現(xiàn)今“產(chǎn)業(yè)型”服務(wù)業(yè)。作為我國(guó)發(fā)展速度最快和具有明顯國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)之一，旅游產(chǎn)業(yè)未來(lái)必將成為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的支柱產(chǎn)業(yè)，并將在國(guó)際旅游大舞臺(tái)上大放異彩。

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，在政府的大力支持下，旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷發(fā)展壯大，大力提升了城市旅游綜合接待能力；同時(shí)，經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展促使人們旅游消費(fèi)需求日益旺盛，旅游逐漸成為中國(guó)居民文化消費(fèi)的主要部分。而且隨著旅游產(chǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的作用日益明顯，我國(guó)旅游行政管理機(jī)構(gòu)的地位也不斷得以提升。

縱觀我國(guó)政府旅游管理體制演變歷程，實(shí)現(xiàn)了由建國(guó)初期的“政企合一”到改革開(kāi)放初期形成的“外事接待”再到旅游業(yè)發(fā)展初期以“政府主導(dǎo)”的時(shí)代性轉(zhuǎn)變。在旅游產(chǎn)業(yè)由發(fā)育期逐漸向成熟期轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，旅游業(yè)內(nèi)各相關(guān)部門開(kāi)始協(xié)同合作，以“資源主導(dǎo)型”體制向有序的、開(kāi)放的“市場(chǎng)主導(dǎo)”機(jī)制發(fā)展，目的在于使旅游產(chǎn)業(yè)由“部門產(chǎn)業(yè)”向真正意義上的“大產(chǎn)業(yè)”的轉(zhuǎn)變。自2000年以來(lái)，中國(guó)政府始終堅(jiān)持“大力發(fā)展入境旅游，積極發(fā)展國(guó)內(nèi)旅游，適度發(fā)展出境旅游”的戰(zhàn)略方針，從而使我國(guó)旅游業(yè)取得了舉世矚目的成績(jī)，旅游大國(guó)的地位在國(guó)際上得到進(jìn)一步鞏固。

到2001年，我國(guó)旅游外匯收入位居世界前五，旅游業(yè)已經(jīng)成為增加國(guó)家外匯收入、刺激居民消費(fèi)、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的新增長(zhǎng)點(diǎn)，更成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。2011-2015年，中國(guó)出境人次增長(zhǎng)近10倍，2014年跨入了“億時(shí)代”，2015年達(dá)1.279億人次。2015年世界旅游業(yè)帶動(dòng)的產(chǎn)業(yè)綜合增加值中，有1/6是中國(guó)貢獻(xiàn)的；全球旅游業(yè)創(chuàng)造的就業(yè)機(jī)會(huì)中，有超過(guò)1/4來(lái)自中國(guó)旅游業(yè)。至2016年底，中國(guó)旅游總?cè)藬?shù)達(dá)44.4億人次，旅游業(yè)的總收入為46900億元，占第三產(chǎn)業(yè)的12.2%。2016年旅游投資超過(guò)1.2萬(wàn)億元，充分考慮旅游業(yè)的拉動(dòng)效應(yīng)，其對(duì)GDP的綜合貢獻(xiàn)已超過(guò)教育、銀行、汽車產(chǎn)業(yè)，達(dá)到10.8%之多。在世界旅游市場(chǎng)上，中國(guó)人成為各國(guó)爭(zhēng)奪的入境游客，旅游外匯居世界第三。由此可見(jiàn)，我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對(duì)中國(guó)及世界的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展發(fā)揮著重要的作用。

回顧中國(guó)旅游管理體制改革的進(jìn)程，2009年海南省率先實(shí)行“局”改“委”，但進(jìn)展較慢。直到2014年，只有北京、云南、廣西幾個(gè)省區(qū)成立了旅游委。2015年，國(guó)家旅游局新領(lǐng)導(dǎo)多管齊下加快推進(jìn)各地“局”改“委”。國(guó)務(wù)院頒布《“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，國(guó)家旅游局李金早局長(zhǎng)推出1+3內(nèi)容，鼓勵(lì)各地成立由地方政府牽頭的旅游業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，推動(dòng)旅游綜合管理體制改革，增強(qiáng)旅游部門綜合協(xié)調(diào)和行業(yè)統(tǒng)籌能力；加強(qiáng)旅游執(zhí)法隊(duì)伍和市場(chǎng)監(jiān)管、司法仲裁等機(jī)構(gòu)建設(shè)。到2016年底，隨著吉林省旅游發(fā)展委員會(huì)成立的消息公布，全國(guó)共有20個(gè)省、直轄市、自治區(qū)把旅游局改名為“旅游發(fā)展委員會(huì)”。“局”改“委”的行政機(jī)構(gòu)調(diào)整引發(fā)旅游業(yè)界熱議，盡管該種機(jī)構(gòu)調(diào)整方案遭到一些知名學(xué)者反對(duì)，但仍然有部分省份的旅游發(fā)展委員會(huì)正在醞釀中。

然而，旅游行政機(jī)構(gòu)在旅游業(yè)的角色扮演有什么邏輯可尋？旅游“局”改“委”是旅游管理體制退步嗎？我國(guó)愈發(fā)成熟的旅游業(yè)有先進(jìn)的管理體制范式為框架嗎？對(duì)于上述問(wèn)題的思考和解答將成為本研究的主要工作。文章將從以下幾方面具體展開(kāi)：第二部分闡明旅游體制從管理到治理優(yōu)化的理論基礎(chǔ)，并結(jié)合我國(guó)旅游體制的演變進(jìn)程加以闡釋并評(píng)價(jià)；第三部分概述政府在旅游業(yè)發(fā)展過(guò)程中的定位問(wèn)題；第四部分則旨在探究產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型期體制創(chuàng)新與政府角色調(diào)整的建議，并對(duì)研究進(jìn)行總結(jié)與展望。

二、旅游體制的演變

1.旅游體制的優(yōu)化：從管理到治理

“旅游體制”從“體制”衍生而來(lái)，指影響旅游的相關(guān)制度和社會(huì)規(guī)范，是旅游管理與旅游治理外化的政治術(shù)語(yǔ)、行政術(shù)語(yǔ)。政治和行政都難免陷入意識(shí)形態(tài)的范疇。無(wú)論是權(quán)威國(guó)家還是民主國(guó)家，其行政管理制度都會(huì)烙上意識(shí)形態(tài)的印記。管理采用自上而下的等級(jí)科層制，一般是指國(guó)家形態(tài)的管理。而治理則有所不同，它是一個(gè)框架，更是一個(gè)公共系統(tǒng)。

在行政管理體制下，旅游管理的唯一主體就是政府；而在公共治理體制下，“政府、市場(chǎng)和社會(huì)將形成三元互動(dòng)，并共同構(gòu)建一個(gè)管理平臺(tái)”。在公共治理理念的引導(dǎo)下，旅游領(lǐng)域的“政府治理”和“社會(huì)治理”的基礎(chǔ)就是公民的普遍參與和治理主體的多元化，旅游治理強(qiáng)調(diào)將非盈利部門引入公共管理中。

(1)治理的含義及分析維度

治理(Governance)本意為操縱、引導(dǎo)和控制，人們常常將其與管理混淆。學(xué)界認(rèn)為，治理與管理有重大區(qū)別，治理是指特定范圍內(nèi)的治理，主體往往是多元的，這些主體包括權(quán)力部門、公共部門以及社會(huì)組織，它們相互聯(lián)系、相互制約。治理是公共事務(wù)相關(guān)主體對(duì)于國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的平等參與、協(xié)商互動(dòng)(馬慶鈺，2014；Hufty & Marc，2011)。

通過(guò)梳理已有文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，各國(guó)學(xué)者對(duì)治理特征的理解逐漸達(dá)成共識(shí)，主要體現(xiàn)為以下四個(gè)方面：一是治理主體包括政府、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)乃至個(gè)人等多元化主體。二是治理主體之間責(zé)任界限十分模糊，各個(gè)主體需要相互依賴與合作，可謂“一榮俱榮，一損俱損”，參與治理活動(dòng)的任何單一主體都不可能獨(dú)自擁有足夠的能力和資源來(lái)解決所有問(wèn)題。三是通過(guò)在多元化治理主體之間建立穩(wěn)定的權(quán)力依賴與合作伙伴關(guān)系，從而構(gòu)建“自主-共治”網(wǎng)絡(luò)體系，在運(yùn)行機(jī)制與治理模式上形成一種動(dòng)態(tài)的“自主-共治”合作網(wǎng)絡(luò)聯(lián)合體。四是學(xué)界在“元治理”概念上也取得了一些共識(shí)。

元治理(Metagovernance)被廣泛定義為“治理中的治理”(Kooiman，2003)。它代表了道德原則建立、規(guī)范塑造，它引導(dǎo)整個(gè)治理過(guò)程。值得注意的是，西方式管理理論，沒(méi)有明確描述“元治理”如何發(fā)生，也沒(méi)設(shè)置特定的負(fù)責(zé)人；傾向東方思想(Sorensen，2006；Onyango，2010)的一些學(xué)者更相信元治理是政府的角色，政府可能引導(dǎo)參與者朝一個(gè)特定的方向發(fā)展，政府可以選定任何參與者去影響治理過(guò)程。

Kooiman，Sorensen，Onyango與Lange et al.等認(rèn)為，通過(guò)政治、政體與政策三個(gè)維度來(lái)分析“治理”理論是十分合理的。

首先，政治表示一種特定治理范式下的所有參與者及其互動(dòng)過(guò)程，“政治內(nèi)涵包括重要決策者、管理聯(lián)盟、對(duì)公共決策、決策流程具有較大影響力的公眾人物，三者共同決定發(fā)展方向、互動(dòng)方式。

其次，“政體”指確定政治與實(shí)施行政決策的機(jī)構(gòu)，包含組織架構(gòu)、制度化的游戲規(guī)則。制度化的“游戲規(guī)則”包括制度和社會(huì)規(guī)范。組織架構(gòu)規(guī)定了參與者的互動(dòng)方式，這些互動(dòng)方式包括正式與非正式兩種，前者是自上而下的控制，后者是自下而上的探索。

最后，“政策”是治理范式的目標(biāo)，也稱作“治國(guó)方略”，包括政策形成過(guò)程、實(shí)施手段、政策目標(biāo)及政策方針(DiGaetano & Klemanski，1999)。

治理范式是通過(guò)集體行動(dòng)達(dá)成共同目標(biāo)的形式，政治、政體和政策構(gòu)成治理范式的三個(gè)維度，各自呈現(xiàn)不同的特征。治理范式的三個(gè)維度彼此緊密相連，相互影響。一個(gè)維度的變化，必然影響到另外兩個(gè)維度。同時(shí)，任一地區(qū)的行政決策過(guò)程、組織架構(gòu)和政策方針的變化都對(duì)整個(gè)國(guó)家治理體系產(chǎn)生影響。由于全國(guó)各地的城市治理理念不同，從而必將導(dǎo)致新的旅游目的地規(guī)劃經(jīng)常與過(guò)去的治理范式相沖突。正是由于這種沖突，進(jìn)而決定整個(gè)治理體系的變遷。

國(guó)內(nèi)研究者王紅、遲福林(2012)，鐘沖、馮周卓(2009)等通過(guò)評(píng)估“誰(shuí)是主要參與者(政治維度)”、“政治議程或政策目標(biāo)是什么(政策維度)”、“組成了什么樣的組織機(jī)構(gòu)與規(guī)則制度(政體維度)”及“宏觀上政府承擔(dān)了什么角色”等指標(biāo)，也對(duì)旅游管理體系進(jìn)行了相似的研究，他們還提出政治、旅游行政機(jī)構(gòu)、旅游政策法規(guī)是有效地研究旅游管理體制的三個(gè)方向。

(2)旅游治理范式

隨著旅游業(yè)發(fā)展模式的不斷轉(zhuǎn)變，在旅游業(yè)整體從規(guī)劃開(kāi)發(fā)進(jìn)入企業(yè)管理時(shí)期，“治理”概念被引入到旅游研究之中，并逐漸成為當(dāng)前旅游研究的一個(gè)重要課題。目前鮮有學(xué)者能很好地界定“旅游治理”的定義，學(xué)界普遍認(rèn)為，只要進(jìn)入旅游體系，旅游治理的概念無(wú)處不在，包括星級(jí)飯店評(píng)定、景區(qū)質(zhì)量動(dòng)態(tài)考核、旅游規(guī)劃。

就旅游治理范式的分類而言，既有研究主要是從治理的三個(gè)維度予以考察。Yim King et al.(2015)認(rèn)為，治理的三個(gè)維度提出了六種現(xiàn)代旅游治理體制，結(jié)合國(guó)內(nèi)一些學(xué)者的研究成果，旅游治理范式與政府角色描述如表1所示。

根據(jù)表1的直觀描述可知，基于治理觀的六類基本范式，學(xué)者們確定為世界上一般旅游體制的框架，它排除了行政管理里與旅游管理關(guān)系不大的“福利范式”(Pierre，1999；Digaetano and Strom，2003)。

首先，經(jīng)濟(jì)建設(shè)型為體制范式的最原始模式，社會(huì)崇拜型是政府作用最少的成熟模式，前者相信精英，后者把權(quán)利交還給大眾。這些范式不一定會(huì)逐步發(fā)生，某些旅游目的地城市由于特殊性能夠直接跳過(guò)某種體制范式，同時(shí)一個(gè)地區(qū)可能同時(shí)存在幾種旅游范式。

經(jīng)濟(jì)建設(shè)型(Pro-growth Model)故名思議是以當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為政策目標(biāo)，公共和私營(yíng)部門合作，政府與商界精英呈現(xiàn)合伙關(guān)系。政府在其中扮演至關(guān)重要的角色，主動(dòng)扮演經(jīng)營(yíng)者、合作者、推動(dòng)者角色。守夜人型(Clientelist Model)又稱保護(hù)主義治理模式，政治家和高級(jí)政府官員是強(qiáng)大的把關(guān)人，或經(jīng)濟(jì)學(xué)里的守夜人，這些恩庇者(Patron)提供追隨者(Client)所需的特殊資源。政府被動(dòng)地起作用，隨發(fā)展需要而對(duì)資源進(jìn)行引導(dǎo)性使用。

企業(yè)管理型(Management Model)通過(guò)把私有企業(yè)管理模式引進(jìn)公共政府治理，從而提高公共服務(wù)效率，如政府把服務(wù)承包給私營(yíng)企業(yè)、采用績(jī)效評(píng)估公共服務(wù)。這種治理模式的互動(dòng)規(guī)則是合同與客戶，這里的政府是一個(gè)管理員，他的主要目的是確定政策目標(biāo)、管理合同。

社團(tuán)模式(Corporatist Model)又稱合作主義模式，是一種原始階段的合作，公共決策主要由代表不同利益的社團(tuán)、法團(tuán)執(zhí)行，政府、雇主、商貿(mào)協(xié)會(huì)、其它利益集團(tuán)是主要決策者，雖然這種模式承諾了民主參與，主要的行動(dòng)原則是協(xié)商與商議，政府在協(xié)商各利益集團(tuán)關(guān)系時(shí)，仍然試圖保留一定自治。這里，政府主要目標(biāo)是維持成員間的平等與資源分配時(shí)的公正，承擔(dān)協(xié)調(diào)者的職責(zé)。如果社團(tuán)間的博弈使得各社團(tuán)失衡，政府則強(qiáng)硬扮演調(diào)控人，避免團(tuán)體占用過(guò)多資源、預(yù)防其對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)造成破壞性影響。

多元政體型(Pluralist Governance Model)以激烈競(jìng)爭(zhēng)為特點(diǎn)，關(guān)鍵角色是政治家、民間利益集團(tuán)?？赡苡捎跔?zhēng)奪資源，及共同決定一地之策的原因，這種模式的政策目標(biāo)旨在促進(jìn)民主化的實(shí)現(xiàn)，并通過(guò)討價(jià)還價(jià)的談判與交互審議促進(jìn)利益平衡。政府在這里只是一個(gè)中介，根據(jù)各集團(tuán)的需要安排不同差事，在各種利益沖突里通過(guò)仲裁保持自治。

社會(huì)崇拜型或稱民粹主義模式(Populist Model)是當(dāng)社會(huì)傾向于訴諸草根制定和實(shí)施政策議程時(shí)就會(huì)出現(xiàn)這種治理，其關(guān)鍵角色是社會(huì)活動(dòng)家和政治家，目標(biāo)在于擴(kuò)大自治的社會(huì)范圍。這種自治的交互方式主要為非正式制度(如社會(huì)規(guī)范與傳統(tǒng))。政府作為重大項(xiàng)目的促進(jìn)者，促進(jìn)制度的民主進(jìn)程、尋求建立相關(guān)利益者的共識(shí)。值得注意的是，這些制度范式需要保持一定的度，不能過(guò)猶不及，如守夜人型政府過(guò)度保護(hù)本地資源(極有可能發(fā)生)，就會(huì)帶來(lái)地方保護(hù)主義，不利于外來(lái)企業(yè)投資、不利于本地旅游供給側(cè)改革；社會(huì)崇拜過(guò)度時(shí)(時(shí)有發(fā)生)，好心的民眾可能會(huì)被煽動(dòng)去做阻礙地方旅游發(fā)展的壞事，香港的占中事件就是一些好心人集中在一起辦了件大壞事。

事實(shí)上，旅游治理過(guò)程中，各級(jí)、各地旅游局并不是唯一的官方治理主體，其它類別的政府組織，如鐵路局集團(tuán)、航空局、商務(wù)部、國(guó)務(wù)院辦公室也制定了一些重大的旅游政策法規(guī)。在不同時(shí)期，旅游治理范式也有不同的組合，政府推動(dòng)不同模式的良性結(jié)合。作為一個(gè)隱性概念，旅游治理范式外化為旅游管理制度，它提出了政府和社會(huì)對(duì)旅游業(yè)的規(guī)范，這種規(guī)范隨著歷史而演變。

2.中國(guó)旅游管理體制演變歷程及其評(píng)價(jià)

由于中國(guó)特定的歷史環(huán)境變遷，從而使得旅游業(yè)發(fā)展相關(guān)制度稟賦表現(xiàn)出較大的差異性。為促進(jìn)我國(guó)旅游業(yè)的快速發(fā)展，政府部門對(duì)各種制度都進(jìn)行主動(dòng)性或被動(dòng)性調(diào)整。從制度特征和經(jīng)濟(jì)績(jī)效來(lái)看，盡管新舊制度差異可能較大，但其制度變遷的效率提升功能是一致的，并不斷得以強(qiáng)化，管理體制變遷的具體路徑和內(nèi)容如下：

(1)改革開(kāi)放以前的旅游管理體制(1949-1977年旅游外事接待期)

改革開(kāi)放以前，我國(guó)的旅游業(yè)呈現(xiàn)明顯的政治特征，其主要職能就是外事接待。1963年以前，由于中國(guó)尚未成立專門旅游管理機(jī)構(gòu)，因而只能由中國(guó)國(guó)際旅行社代替政府實(shí)施旅游管理職能。直到1964年，中國(guó)才成立旅游行政主管機(jī)構(gòu)——旅行游覽事業(yè)管理局。1965年，我國(guó)旅游業(yè)得到黨中央、國(guó)務(wù)院的重視，并提出“政治掛帥，穩(wěn)步前進(jìn)，逐步發(fā)展”方針口號(hào)促進(jìn)旅游業(yè)的發(fā)展?？傮w而言，文革之前中國(guó)旅游管理體制的特征政企不分，實(shí)行“兩塊牌子，一套人馬”的體制。文化大革命期間，由于原有的政府管理體制被嚴(yán)重破壞，旅游工作一度陷入“癱瘓”狀態(tài)，外事接待人數(shù)不斷下降。這一時(shí)期，我國(guó)旅游管理模式是典型的政企合一，尚沒(méi)有真正意義上的旅游企業(yè)，幾乎不存在國(guó)內(nèi)旅游。綜合來(lái)看，由于這一階段的管理體制模式為政企不分，從而導(dǎo)致我國(guó)旅游業(yè)徘徊不前，甚至一度出現(xiàn)倒退的局面。

(2)中國(guó)旅游管理體制改革的起步階段，(1978-1991年旅游業(yè)培育期)

改革開(kāi)放以后，黨中央逐步糾正了“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的錯(cuò)誤路線，并確立了以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為本的經(jīng)濟(jì)體制改革模式。為促進(jìn)旅游的快速發(fā)展，旅游管理體制也開(kāi)始進(jìn)行改革。1981年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)旅游工作的決定》；1982年，旅游總局與國(guó)旅總社開(kāi)始分家；1984年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于開(kāi)創(chuàng)旅游工作新局面幾個(gè)問(wèn)題的報(bào)告》，其核心要義是旅游管理部門簡(jiǎn)政放權(quán)；1985年，國(guó)務(wù)院繼續(xù)出臺(tái)《關(guān)于當(dāng)前旅游體制改革幾個(gè)問(wèn)題的報(bào)告》和《旅行社管理暫行條例》；1986年，國(guó)家首次將旅游業(yè)列入到國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃中；1988年，黨的十三大確定“國(guó)家調(diào)控市場(chǎng)，市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)”的原則，我國(guó)旅游管理體制改革得到進(jìn)一步深化；1991年，國(guó)務(wù)院又出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)旅游行業(yè)管理若干問(wèn)題請(qǐng)求的通知》，中國(guó)旅游業(yè)從此進(jìn)入了產(chǎn)業(yè)化管制的時(shí)代。通過(guò)上述一系列政令的實(shí)施，從而極大地提升國(guó)民旅游積極性，我國(guó)旅游事業(yè)出現(xiàn)了煥然一新的局面，政府和市場(chǎng)都是旅游管理體制的主體。在這一時(shí)期，中國(guó)旅游管理體制主要目的在于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(3)中國(guó)旅游體制改革的發(fā)展階段(1992-1994年旅游產(chǎn)業(yè)形成期)

1992年全國(guó)試行《旅游商品定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)審批及管理辦法》，國(guó)務(wù)院于1993年認(rèn)定“旅行游覽事務(wù)局”為國(guó)務(wù)院直屬單位，同年鐵路部改制，廣鐵集團(tuán)成立，市場(chǎng)環(huán)境與主管機(jī)構(gòu)兩方面的突變都標(biāo)志著中國(guó)旅游業(yè)進(jìn)入全新時(shí)期。1994年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《國(guó)家旅游局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制方案》對(duì)旅游管理體制改革產(chǎn)生了重要影響。在旅游產(chǎn)業(yè)的形成過(guò)程中，各級(jí)政府相繼把旅游業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要產(chǎn)業(yè)，甚至將旅游產(chǎn)業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)或先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)來(lái)發(fā)展，從而大大促進(jìn)了國(guó)內(nèi)旅游的發(fā)展，并形成國(guó)內(nèi)旅游和出境旅游并進(jìn)的新局面，而旅游管理體制上呈現(xiàn)了政府-市場(chǎng)雙導(dǎo)向特征。

(4)中國(guó)旅游管理體制的深化階段(1995-2010年旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展期)

1995年，由國(guó)家旅游局發(fā)起，具有國(guó)際性意義的“全國(guó)旅游標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)”在我國(guó)成立；1996年，國(guó)家旅游局頒布《旅行社管理?xiàng)l列》；1997年，鐵道部開(kāi)始實(shí)施資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制；1999年對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易局與旅游局聯(lián)合行文《中外合資旅行社試點(diǎn)暫行辦法》。這一系列政策法規(guī)，促進(jìn)了旅行社業(yè)、旅游交通業(yè)的規(guī)范化發(fā)展。1998年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)國(guó)家旅游局機(jī)構(gòu)改革“三定”方案，這一方案明確了國(guó)家旅游局的主要職能，這一時(shí)期官方把企業(yè)管理機(jī)制引進(jìn)旅游管理體系，一些社團(tuán)與協(xié)會(huì)開(kāi)始進(jìn)入旅游治理的主體中。

1995-2000年，中國(guó)旅游業(yè)開(kāi)發(fā)了第一代旅游產(chǎn)品，旅游的內(nèi)容以觀光景區(qū)為主，主要采用兩三天的短程游等走馬觀花的模式。初期的旅游產(chǎn)品比較單一，只能提供行、游、娛三個(gè)功能。自2001-2005年，中國(guó)旅游業(yè)以體驗(yàn)游為主要產(chǎn)品，因?yàn)橛慰托枨笊?jí)，旅游產(chǎn)品多樣化，旅游企業(yè)開(kāi)始關(guān)注景點(diǎn)與人的互動(dòng)，打造集吃、住、行、游、購(gòu)、娛為一體的體驗(yàn)游；2006年以后，深度體驗(yàn)、長(zhǎng)期、主題文化等旅游形式得到了快速發(fā)展，旅游行程一般都要一周甚至數(shù)月的時(shí)間?；仡欉@一時(shí)期的旅游產(chǎn)業(yè)深化歷程，我國(guó)旅游管理體制經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)建設(shè)型、企業(yè)管理型、社團(tuán)型、多元政體型四種范式。然而，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)型為主的體制，政府一直致力于資源配置，效果顯著，從而使得旅游業(yè)得到了巨大的發(fā)展。

(5)中國(guó)旅游管理體制改革完善階段(2011-2015年旅游產(chǎn)業(yè)成熟期)

2011年我國(guó)人均GDP為5431美元，按照經(jīng)濟(jì)學(xué)界的共識(shí)，當(dāng)人均GDP達(dá)到5000美元時(shí)，旅游業(yè)進(jìn)入成熟的度假經(jīng)濟(jì)時(shí)期。度假客主要利用假日外出度假和休閑，進(jìn)行令精神放松的康體休閑、保健及社交等為目的的旅游。隨著互聯(lián)網(wǎng)與旅游業(yè)的進(jìn)一步深度融合，2014年我國(guó)在線旅游交易額達(dá)4237.2億美元。2015年1月，國(guó)家旅游局在西安啟動(dòng)“美麗中國(guó)-2015絲綢之路旅游年”儀式；至3月，國(guó)家發(fā)改委、外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》，集中力量重建陸上與海上絲綢之路，突出旅游外交的經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用。度假經(jīng)濟(jì)時(shí)期，旅游業(yè)除了深度發(fā)展休閑旅游，還可依照國(guó)際慣例兼顧發(fā)展會(huì)展旅游(UFI標(biāo)準(zhǔn))。這一時(shí)期，中國(guó)的旅游體制以政府主導(dǎo)的多元政體治理為首要，滲透了旅游行政管理與宏觀調(diào)控的思想。

在旅游發(fā)展成熟期，各地政府開(kāi)始積極探索旅游業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，其具體做法主要有以下兩個(gè)方面：第一，從休閑旅游中挖掘更多高層次的度假旅游產(chǎn)品；第二，一些中心城市與商務(wù)便利的旅游城市積極開(kāi)發(fā)會(huì)展旅游。為促進(jìn)商務(wù)旅游市場(chǎng)的良性發(fā)展，展覽業(yè)協(xié)會(huì)與研究機(jī)構(gòu)在這一時(shí)期積極發(fā)布年度發(fā)展報(bào)告、公布會(huì)展名城，各地開(kāi)始出現(xiàn)協(xié)調(diào)商務(wù)旅行發(fā)展的專職部門，如北京旅游局新成立“高端旅游發(fā)展處”發(fā)展高端商務(wù)會(huì)展旅游、上海旅游局成立“國(guó)際旅游促進(jìn)處”推廣其入境招攬式會(huì)議旅游目標(biāo)、廈門在國(guó)內(nèi)首次設(shè)置了與“旅游局”對(duì)等的“會(huì)展局”，接管原商務(wù)局轄管的展覽工作。

(6)中國(guó)旅游體制的社會(huì)服務(wù)形成階段(2016-2020年全域旅游時(shí)期)

2016年1月，中國(guó)政府多次重申“一帶一路”政策思維，旅游局繼續(xù)以“絲綢之路”為旅游宣傳主題，加強(qiáng)與絲綢之路上的外交與旅游合作。目前，中國(guó)與印度等國(guó)家在合作方面已取得突破性進(jìn)展。當(dāng)“美麗中國(guó)”遇上“神奇印度”，同是人口大國(guó)，又都具有悠久的歷史文化，再加上地理距離近，旅游消費(fèi)價(jià)格相對(duì)便宜，中印旅游市場(chǎng)前景廣闊。因此，中國(guó)政府倡議的“一帶一路”政策，強(qiáng)化旅游外交中潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲的作用，使得中國(guó)旅游發(fā)展進(jìn)入旅游大外交政策時(shí)期。同時(shí)，“大旅游”、“全域旅游”、“旅游服務(wù)社會(huì)”等概念也服務(wù)于旅游機(jī)構(gòu)的自營(yíng)媒體，這一時(shí)期最大的轉(zhuǎn)變就是整體從景區(qū)旅游過(guò)渡到了全域旅游時(shí)期(見(jiàn)旅游十三五規(guī)劃)。

中國(guó)旅游業(yè)的行政管制有望朝著“社會(huì)服務(wù)型”的旅游治理發(fā)展，也不排除循環(huán)到旅游管理模式。另外，《旅游法》的頒布與試行呼吁我國(guó)民主意識(shí)的提升，在旅游業(yè)的發(fā)展中政府角色將面臨再次轉(zhuǎn)變。

三、政府在旅游業(yè)發(fā)展過(guò)程中的角色定位問(wèn)題

若要深入研究我國(guó)旅游管理體制的變遷過(guò)程，必須同時(shí)了解政府在旅游發(fā)展中扮演的角色，近些年，學(xué)界對(duì)旅游發(fā)展中的政府角色問(wèn)題在旅游管理領(lǐng)域的重視程度日益提升，但對(duì)旅游業(yè)發(fā)展中政府角色在旅游管理體制的定位缺乏系統(tǒng)的邏輯分析，缺乏多個(gè)維度的論證。政府在發(fā)展旅游中應(yīng)取的角色，是目前全球各國(guó)共同面臨的一大難題。在旅游業(yè)發(fā)展中的政府角色定位問(wèn)題，其實(shí)質(zhì)是政府與旅游市場(chǎng)的邊界問(wèn)題。

鑒于中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)進(jìn)程中，分析旅游業(yè)發(fā)展中政府角色變遷的規(guī)律，研究政府在一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域中的角色問(wèn)題，這一選題不僅可以成為旅游政策法規(guī)、旅游宏觀調(diào)控的研究對(duì)象之一，也可以成為政府經(jīng)濟(jì)學(xué)、轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的對(duì)象之一。

針對(duì)政府在旅游業(yè)發(fā)展過(guò)程中所扮演的角色，學(xué)界在這個(gè)問(wèn)題上取得了廣泛的共識(shí)，學(xué)者們一致認(rèn)為：根據(jù)旅游業(yè)發(fā)展各個(gè)時(shí)期的特征，政府在旅游發(fā)展初期、中期和成熟期應(yīng)分別扮演開(kāi)拓者、規(guī)制者和協(xié)調(diào)者角色。另一方面，當(dāng)相關(guān)利益者都遵循旅游市場(chǎng)機(jī)制，政府只需要扮演好服務(wù)者的角色。一切按照市場(chǎng)機(jī)制而完美運(yùn)行與市場(chǎng)失靈一樣，都屬于特殊時(shí)期，只在轉(zhuǎn)軌期、大事件影響空白期才偶有出現(xiàn)，因此政府只是被動(dòng)地在短期內(nèi)扮演規(guī)制者、協(xié)調(diào)者角色，比如2003年SARS期及金融危機(jī)的后置影響期。

將我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展中的政府角色定位問(wèn)題置于轉(zhuǎn)軌背景之下的政策進(jìn)行分析，我國(guó)旅游市場(chǎng)經(jīng)歷從無(wú)到有、從弱到強(qiáng)，通過(guò)關(guān)注這一特定歷史變遷過(guò)程，政府的角色定位需要充分考慮三個(gè)方面的影響因素：政策滿足旅游業(yè)發(fā)展的階段性需求、滿足培育市場(chǎng)的需求、滿足彌補(bǔ)旅游業(yè)市場(chǎng)失靈的需求。

事實(shí)是，我國(guó)政府自九五時(shí)期開(kāi)始，就過(guò)于頻繁地發(fā)布各種旅游政策與法規(guī)。許多旅游政策背后所暗含的政府作用與旅游發(fā)展各時(shí)期與世界旅游組織所建議的政府角色并不相同，結(jié)果導(dǎo)致了旅游企業(yè)與旅游從業(yè)者甚至整個(gè)社會(huì)的不適、忽視，如中國(guó)優(yōu)秀旅游城市標(biāo)準(zhǔn)1999版、2007版都鮮有人知。旅游行業(yè)規(guī)定發(fā)展需要適用市場(chǎng)變化(旅行社條例、星級(jí)飯店標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該適用市場(chǎng)發(fā)展，進(jìn)行定期修改)，但是全國(guó)旅游政策不應(yīng)如此頻繁變化。旅游行政立法面對(duì)的是社會(huì)而不是行業(yè)(王健，2008)。中國(guó)公民自費(fèi)旅游出國(guó)管理辦法(1997版、2003版)都具有全社會(huì)的法律約束效應(yīng)。從旅游業(yè)發(fā)展初期到旅游成熟期(1992-2015)，中國(guó)共制定出95個(gè)旅游法規(guī)文件，包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、行業(yè)法規(guī)，有些發(fā)揮出了巨大的作用；然而，還有諸多規(guī)范旅游的文件(見(jiàn)旅游局政策法規(guī))還沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的效果，在政策的執(zhí)行過(guò)程中需要像有效政策一樣得到國(guó)務(wù)院、商務(wù)部、民航局、鐵路總公司、烹飪協(xié)會(huì)各級(jí)部門的支持與配合。治理理念下的旅游系統(tǒng)，國(guó)家旅游局制定政策時(shí)應(yīng)該盡可能科學(xué)化、執(zhí)行政策時(shí)確保人性化(劉慶余，2014)。

隨著會(huì)展局、會(huì)獎(jiǎng)促進(jìn)中心積極承擔(dān)商務(wù)旅行協(xié)調(diào)與政策制定的工作，中國(guó)旅游管理體制呈現(xiàn)更多元、更復(fù)合的特征，以休閑旅游為主的時(shí)代已不復(fù)存在。以廈門為例，通過(guò)徹底改革旅游管理體制，一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)、兩個(gè)團(tuán)隊(duì)，旅游局統(tǒng)管休閑旅游與商務(wù)旅行工作，原旅游局主管休閑旅游，會(huì)展局主要拓展會(huì)議旅游與原商務(wù)局轄管的所有展覽工作。

另外，全域旅游初期繼續(xù)沿用“一帶一路”為旅游外交與國(guó)際合作政策宗旨，表示中國(guó)將出境旅游放在一個(gè)獨(dú)特的位置：“一帶一路”期待旅游促進(jìn)中國(guó)與絲綢之路路線上的雙邊貿(mào)易及商務(wù)交流，旅游具有先發(fā)優(yōu)勢(shì)。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)實(shí)力是衡量一個(gè)國(guó)家綜合國(guó)力的重要指標(biāo)，在各國(guó)把旅游服務(wù)當(dāng)成主要經(jīng)濟(jì)拉力的時(shí)候，我們也許可以再次啟用歷史上的有效政策、但不宜長(zhǎng)期采用，旅游行政部門與旅游政策對(duì)入境旅游雙重忽視，極有可能會(huì)讓中國(guó)失去大力發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)、讓其引領(lǐng)服務(wù)業(yè)、繼續(xù)為中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)作出更大貢獻(xiàn)的機(jī)會(huì)。

四、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型期體質(zhì)創(chuàng)新與政府角色調(diào)整建議

文章在描述旅游治理框架與旅游體制演變時(shí)，也對(duì)不同旅游時(shí)期的新政策及政府的重大作用進(jìn)行了探討，因?yàn)槁糜握摺⒙糜涡姓C(jī)構(gòu)、旅游法規(guī)是三位一體的，論此涉彼。三者是否對(duì)全社會(huì)與全行業(yè)有著良性的規(guī)范與引導(dǎo)作用，并且重視旅游政策法規(guī)的實(shí)施，是研究旅游管理體系的出發(fā)點(diǎn)，也是政府作用能否實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。

政府角色要考慮旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的時(shí)代背景，政策是政府(旅游行政機(jī)構(gòu))作用的直接表現(xiàn)。考慮到市場(chǎng)發(fā)展的諸多影響要素，政府制定旅游政策的目的不在于拉長(zhǎng)市場(chǎng)失靈與市場(chǎng)完美運(yùn)行的特殊時(shí)期，而在于縮短特殊時(shí)期。除了外事接待、SARS、“一帶一路”等特殊時(shí)期以外，中國(guó)旅游發(fā)展經(jīng)歷了五個(gè)階段，1990-2015時(shí)期，基本與國(guó)家五年計(jì)劃吻合，呈現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)保護(hù)(守夜人)、企業(yè)管理、社團(tuán)組織、多元政體、社會(huì)崇拜等治理范式不同的組合。近25年，中國(guó)的旅游管理體制從旅游行政管理演化到旅游大眾治理，同時(shí)又有回歸到以政府為主導(dǎo)的旅游行政管理的跡象，這里政府對(duì)產(chǎn)業(yè)作用呈現(xiàn)一張一弛的變化。

旅游管理機(jī)構(gòu)是繼續(xù)專注治理休閑旅游還是承擔(dān)原商務(wù)部門的會(huì)展管理職能，甚至拓展到規(guī)劃部門的城市規(guī)劃功能，這是各級(jí)旅游行政部門需要思考的重大戰(zhàn)略問(wèn)題。從領(lǐng)跑商務(wù)旅游的德國(guó)、新加坡、香港、上海、北京、杭州、廈門等地經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，發(fā)達(dá)地區(qū)設(shè)置展覽協(xié)會(huì)、會(huì)獎(jiǎng)旅游組織、會(huì)展旅游局等專職旅游行政部門是未來(lái)的趨勢(shì)。而規(guī)劃部門與展覽旅游局的緊密合作，也是做好全域旅游的內(nèi)在動(dòng)力。

旅游政策應(yīng)服務(wù)于社會(huì)與行業(yè)，最關(guān)鍵在于其服務(wù)社會(huì)的力度。對(duì)于影響到社會(huì)大眾的旅游政策與法規(guī)，行政部門應(yīng)該充分考慮公眾在旅游治理中的作用。從2016年旅游局征求《旅行社新條例》的意見(jiàn)稿看，政府繼續(xù)推動(dòng)旅游公眾治理，另外中國(guó)民用航空局也就“飛機(jī)上使用手機(jī)等‘空鬧懲罰’新規(guī)”征集郵箱反饋意見(jiàn)。然而，這種公眾參與方式尚不夠人性化，平臺(tái)不完善，應(yīng)設(shè)計(jì)調(diào)查網(wǎng)頁(yè)進(jìn)行有效參與(如設(shè)置“同意-無(wú)意見(jiàn)-反對(duì)”)，或者在郵箱參與的基礎(chǔ)上把參與時(shí)間從當(dāng)前的30天延長(zhǎng)到90天以上，最后可以把兩種方式收集的結(jié)果進(jìn)行綜合考量。

旅游政策也得服務(wù)于國(guó)策發(fā)展，“一帶一路”旅游外交政策可引導(dǎo)中國(guó)商務(wù)旅行穩(wěn)定發(fā)展，符合會(huì)展旅游業(yè)前期階段“政府主導(dǎo)”的特征；但是，旅游外交政策與休閑旅游業(yè)整體發(fā)展趨勢(shì)沖突，各地、各級(jí)需要考慮“一帶一路”政策在旅游業(yè)層面的推廣。

我國(guó)的休閑旅游業(yè)進(jìn)入全民旅游的大旅游時(shí)代，因而引導(dǎo)公眾參與旅游決策勢(shì)在必行。旅游業(yè)作為第三產(chǎn)業(yè)的支柱產(chǎn)業(yè)，在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中都發(fā)揮著重要的作用，同時(shí)對(duì)其他國(guó)家的服務(wù)貿(mào)易額起到了很大的貢獻(xiàn)。促進(jìn)旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展是整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀以及中國(guó)旅游業(yè)的歷史教訓(xùn)，改變大旅游業(yè)的政策宗旨是大勢(shì)所趨。因此，建立起適合我國(guó)公眾的人性化參與平臺(tái)，既關(guān)系到旅游政策是否起到社會(huì)規(guī)范作用，同時(shí)又對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著重要的促進(jìn)作用。

我國(guó)商務(wù)旅行的發(fā)展有著特殊的情況，主要以會(huì)展旅游產(chǎn)品為主，因?yàn)槠鸩酵?、發(fā)展快，諸多政府部門的非理性介入及不作為給我國(guó)以城市為中心的會(huì)展旅游的發(fā)展帶來(lái)了不利的影響。強(qiáng)化對(duì)會(huì)展旅游的認(rèn)識(shí)、加大旅游行政機(jī)構(gòu)的改革，規(guī)范政府在旅游業(yè)新時(shí)期的行為，借鑒自己休閑旅游發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，制定符合發(fā)展需要的行業(yè)政策與標(biāo)準(zhǔn)，用這些舉措來(lái)規(guī)范我國(guó)會(huì)展旅游業(yè)發(fā)展及城市功能布局，只有這樣才能讓我國(guó)的會(huì)展旅游業(yè)發(fā)展更加全面化，也唯有此才能進(jìn)一步發(fā)揮旅游業(yè)在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的作用，提高旅游業(yè)在國(guó)際貿(mào)易服務(wù)中的貢獻(xiàn)。

文章遵循旅游管理體制研究的框架，以“治理”為框架，從政治、政體、政策三個(gè)維度進(jìn)行規(guī)范分析，首次研究旅游管理體制范式，為旅游管理體制研究提供一種新的角度與規(guī)范的研究方法。

縱觀歷史上政府出臺(tái)的重大旅游政策、政府角色的變遷和中國(guó)旅游治理范式演變，發(fā)現(xiàn)中國(guó)的旅游管理體制從旅游行政管理演化到旅游大眾治理，同時(shí)又有回歸到以政府主導(dǎo)的旅游管理的跡象。各地政府正積極把“局”改“委”，加強(qiáng)旅游市場(chǎng)調(diào)控作用、突出政府管制與調(diào)控角色。

文章指出，旅游局“局”改“委”的進(jìn)程基本符合中國(guó)旅游市場(chǎng)的供給側(cè)改革要求，且符合旅游成熟期政府加大監(jiān)管與調(diào)控角色的歷史規(guī)律。旅游與會(huì)展發(fā)展成熟的目的地，尤其是符合“全域旅游示范中心”要求的地方有必要加大旅游主管部門的協(xié)調(diào)能力，成立“旅游發(fā)展委員會(huì)”，改變“小馬拉大車”、“眾馬拉車”困境。然而，對(duì)于有關(guān)機(jī)構(gòu)改革的熱議，文章雖然給予了一定的支持理由，但缺乏旅游機(jī)構(gòu)改革的定量數(shù)據(jù)與深度案例分析支持論斷，未來(lái)研究可以朝著這個(gè)方向進(jìn)行深入探索。

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