PPP模式助推國(guó)家治理現(xiàn)代化經(jīng)典分享

點(diǎn)擊數(shù)： / 作者：小鷹 / 2018-04-08
PPP模式,治理現(xiàn)代化
在剝離融資平臺(tái)政府融資職能、將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理、防控地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的背景下，我國(guó)正在大力推廣PPP模式。PPP（Public Private Partnership，政府與社會(huì)資本合作）模式，是指在基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程與公共服務(wù)領(lǐng)域，由政府與非政府主體合作共贏式的供給機(jī)制，這一模式的機(jī)制創(chuàng)新近年來(lái)在國(guó)內(nèi)引起了高度的重視。PPP模式的具體運(yùn)作形式，包括BOT（建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交）、TOT（移交—運(yùn)營(yíng)—移交）、ROT（重整—運(yùn)營(yíng)—移交）、BT（建設(shè)—移交，即政府按揭式工程采購(gòu)）以及RC（區(qū)域特許經(jīng)營(yíng)，即連片開(kāi)發(fā)）等等。PPP模式在解決地方政府財(cái)政資金短缺，化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面起到了關(guān)鍵性作用，不僅是政府融資工具，更是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，該模式本身所蘊(yùn)含的市場(chǎng)理念、平等協(xié)商、契約合作、公開(kāi)透明等內(nèi)容，正是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心要義。
 
引入市場(chǎng)機(jī)制，提高供給質(zhì)量與效率
 
在PPP模式中，政府既是監(jiān)管者又是合作方。作為監(jiān)管者，政府在項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行和移交等階段開(kāi)展準(zhǔn)入監(jiān)管、采購(gòu)監(jiān)管、績(jī)效監(jiān)管和退出監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)全生命周期的項(xiàng)目外部監(jiān)管。作為合作方，政府是代表社會(huì)公共利益的市場(chǎng)主體：一方面，政府是社會(huì)公共利益的合法代表，代表公眾與社會(huì)資本進(jìn)行談判，經(jīng)過(guò)反復(fù)博弈，商定公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)格以及時(shí)限；另一方面，政府與社會(huì)資本是地位平等的市場(chǎng)主體，共同出資設(shè)立項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等，通過(guò)行使股東、董事所享有的決策權(quán)實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目公司的內(nèi)部監(jiān)管，并擁有對(duì)涉及重大公共利益事項(xiàng)的一票否決權(quán)。政府和社會(huì)資本通過(guò)簽訂合資經(jīng)營(yíng)合同、PPP項(xiàng)目合同等契約，將利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的合作原則轉(zhuǎn)化為合同條款，將相關(guān)權(quán)利和義務(wù)合理、公正地分配給政府和社會(huì)資本，實(shí)現(xiàn)雙方在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域的合作共贏。
 
提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是政府的重要職責(zé)。在傳統(tǒng)治理模式下，政府是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的唯一的供給主體。PPP模式打破了政府在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域的壟斷地位，允許建設(shè)方、運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)、財(cái)務(wù)投資人等多種社會(huì)資本進(jìn)入該領(lǐng)域，通過(guò)充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)供給主體多元化和供給機(jī)制市場(chǎng)化。PPP模式將市場(chǎng)要素進(jìn)行重新整合，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，一方面通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和供求關(guān)系將有限的資源配置到真正符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，切實(shí)滿足人民生活需求的項(xiàng)目中。另一方面將經(jīng)過(guò)市場(chǎng)檢驗(yàn)，由市場(chǎng)“用腳投票”證明不具備必要性和可行性的項(xiàng)目進(jìn)行市場(chǎng)出清，減少無(wú)效供給。同時(shí)，政府通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本作為合作方，將社會(huì)資本先進(jìn)的管理理念、專(zhuān)業(yè)技術(shù)、運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)等優(yōu)勢(shì)資源引入公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域，并通過(guò)績(jī)效考核機(jī)制考評(píng)社會(huì)資本提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量以及運(yùn)營(yíng)維護(hù)情況，促使社會(huì)資本不斷提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量。
 
加強(qiáng)預(yù)算約束，規(guī)范政府融資行為
 
PPP模式將政府財(cái)政支出納入預(yù)算管理，充分體現(xiàn)了規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算約束機(jī)制。當(dāng)前，從一般公共預(yù)算列支的，要求每一年度全部PPP項(xiàng)目支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%，嚴(yán)格控制了項(xiàng)目財(cái)政支出規(guī)模，保證財(cái)政支出的可持續(xù)性，有效防控了由此可能引發(fā)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，在對(duì)PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)財(cái)政支出責(zé)任測(cè)算的基礎(chǔ)上，將政府跨年度財(cái)政支出責(zé)任納入中期財(cái)政規(guī)劃，并將下一年度PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出納入預(yù)算草案，在提交立法機(jī)關(guān)審議通過(guò)后予以支付。由此可見(jiàn)，PPP模式中全生命周期的預(yù)算約束將年度預(yù)算管理和中期財(cái)政規(guī)劃相結(jié)合，符合建立現(xiàn)代財(cái)政制度的要求。
 
在大力推廣PPP模式之前，融資平臺(tái)是地方政府最重要的融資工具和融資途徑。政府設(shè)立融資平臺(tái)作為市場(chǎng)主體，通過(guò)銀行貸款、企業(yè)債券等方式為政府融資，但由于融資平臺(tái)缺乏獨(dú)立運(yùn)營(yíng)能力導(dǎo)致其償還能力不足，其融資嚴(yán)重依賴(lài)政府擔(dān)保。地方政府利用融資平臺(tái)融資過(guò)程中，還存在以公益性資產(chǎn)注資、違法違規(guī)擔(dān)保等問(wèn)題。和融資平臺(tái)融資相比，PPP模式蘊(yùn)含了物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證、全生命周期項(xiàng)目管理等先進(jìn)的制度設(shè)計(jì)，以及社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參與、專(zhuān)家評(píng)議等嚴(yán)格的程序要求，從不同環(huán)節(jié)規(guī)范地方政府融資行為，更大程度上確保了地方政府投融資規(guī)劃的合理性、決策的科學(xué)性及實(shí)施的合規(guī)性。在PPP模式下，確立了融資平臺(tái)只有進(jìn)行市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型才能參與到新一輪政府投融資體系的市場(chǎng)規(guī)則，倒逼融資平臺(tái)通過(guò)股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整、債務(wù)重組等措施，轉(zhuǎn)型為具有現(xiàn)代企業(yè)制度、擁有獨(dú)立運(yùn)作能力的市場(chǎng)主體，有力助推了政府投融資體制改革。
 
運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”手段，實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)開(kāi)放共享
 
從推廣PPP模式開(kāi)始，國(guó)家就運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”手段，搭建了全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)作為大數(shù)據(jù)平臺(tái)，使PPP項(xiàng)目信息高度公開(kāi)、透明。PPP大數(shù)據(jù)平臺(tái)為合作各方提供了全方位的項(xiàng)目信息，通過(guò)大數(shù)據(jù)分析，為政府、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目決策提供參考依據(jù)，并在政府、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)之間建立起便捷的溝通橋梁，實(shí)現(xiàn)了政府和社會(huì)資本在項(xiàng)目對(duì)接、融資等方面的匹配。借助PPP大數(shù)據(jù)平臺(tái)，監(jiān)管部門(mén)通過(guò)對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行數(shù)據(jù)搜集和信息監(jiān)測(cè)，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、防范風(fēng)險(xiǎn)，從而更加有效的進(jìn)行PPP項(xiàng)目的全生命周期監(jiān)管。因此，PPP大數(shù)據(jù)平臺(tái)成為了政府監(jiān)管的有效抓手。此外，社會(huì)資本作為PPP項(xiàng)目的合作者，公眾作為PPP項(xiàng)目的使用者，社會(huì)中介組織作為PPP項(xiàng)目的參與者，都可以借助PPP大數(shù)據(jù)平臺(tái)獲取項(xiàng)目信息，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施形成廣泛的社會(huì)監(jiān)督。
 
PPP模式歷經(jīng)了四年的快速發(fā)展，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。截至2017年12月末，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)中，PPP項(xiàng)目共14424個(gè)，涉及政府基礎(chǔ)設(shè)施、交通運(yùn)輸、教育等18個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域，總投資額達(dá)18.2萬(wàn)億元。但在實(shí)踐操作中，由于還存在認(rèn)識(shí)不到位、立法不完善、規(guī)則不統(tǒng)一、操作不規(guī)范等問(wèn)題，一些PPP項(xiàng)目出現(xiàn)了明股實(shí)債等行為。今后還需要在充分肯定PPP模式先進(jìn)性的基礎(chǔ)上，不斷深化認(rèn)識(shí)、加強(qiáng)立法、完善政策、規(guī)范運(yùn)作，保障PPP模式在我國(guó)持續(xù)健康發(fā)展。
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